镜报：京津冀治霾之困

从北京、天津、河北的具体治理行动及思路规划，以及中央层面的政策支持来看，可以确定京津冀治霾思路及战略是正确的选择。但能否取得实效，就要看各方的决心、行动，以及能否打破「一亩三分地」的局部利益，以全域的利益为考量，真正做到协同、统一。

今年4月中旬，北京遭遇了一场13年来最强沙尘暴。沙尘暴过后，雾霾卷土重来。春季的北京，似乎落入了「大风来就沙尘暴，大风走就雾霾」的怪圈。
空气污染治理，近年来成为北京心头永久的伤痛。京津冀协同治理，似乎是根治北京大气污染的治本之策，但京津冀协同防治，毕竟存在跨界难题，能否取得成效，得看各方努力与决心。

北京大气污染越演越烈

中科院大气物理所研究员王跃思对今年前4个半月的北京空气品质做了个统计：1月份污染天为16天；2月份为10天；3月份污染天20天，约占2/3。到4月15日为止，污染天为11天，占3/4。「原本一阵大风后，优良的空气品质在北京能维持两天左右，今年以来，却只有一天，第二天空气品质就沦陷了。」王跃思分析说，缩短的原因除了今年春季沙尘暴比较频繁，强度大外，更重要的是人为排放量太大。

据中科院大气物理所的数据显示，目前京津冀地区，氮、硫沉降每年每平方公里分别高达6.1、6.3吨，重金属沉降量也高达几十公斤。京津冀是目前全球污染物沉降量最高的区域之一，与发达国家有记录以来的最高水平相当。另有数据显示，在北京PM2.5成分中，有毒元素砷日均浓度已达23.08纳克/立方米，是国标规定限制数量的3.8倍。

在环保部公布的全国每月空气品质最差10个城市中，河北占一半以上；全国2014年污染严重的20个城市里，京津冀地区占13个。

京津冀大气污染如此之重，污染物来自哪里？据王跃思介绍，汽车和周边工业生产是主要排放源。据环保部公布的9个城市空气源解析结果，北京的首要污染来源是机动车，而河北石家庄、天津的首要污染来源分别是燃煤、扬尘。数据显示，全国民用汽车拥有量在2005年是3160万辆，现已超出1亿辆。此外，京津冀地区的煤炭消费量惊人，京津冀地区面积只相当於美国的九分之一，但其年煤炭消耗量接近全美国煤炭消耗总量。2011年，河北省煤炭消费占到了京津冀地区全年燃煤总量的80%。

空气是流动的，临近北京的天津、河北空气品质不好，北京也就在劫难逃。为应对「浓雾围城」、「十面霾伏」，中国政府近期提出了要把治理大气污染和改善生态环境作为京津冀协同发展的重要突破口，要率先在大气污染协同防治上取得进展，通过区域协同发展统筹治理大气污染。这是解决北京雾霾问题的根本之策。

在具体方案上，相关专家建议，要以京津冀大气污染防治协同机制为基础，建立京津冀生态环境保护机制；建立加强整个区域的生态环境监管能力建设，包括监测、信息共享能力；完善政策法规体系，如要制定京津冀地区环保条例，统一完善整个区域的环保、污染排放标准等。

京津冀协作难度大

京津冀协同整治大气污染，此前已经开始，但走过的道路并不顺畅。2013年9月12日，国务院公布《大气污染防治行动计划》，被称为「史上最严厉的行动计划」。同月，环保部等三部委发布了《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》，京津冀环保一体化率先迈出步伐。

该实施细则提出，到2017年底，北京市要调整推出高污染企业1200家，天津市钢铁、水泥产能控制在2000万吨和500万吨，河北省钢铁产能压缩淘汰6000万吨以上……以一系列「硬指标」倒逼三地进行产业结构调整。

但由於京津冀经济发展非常不平衡，涉及到地方利益协调等问题，此区域防治协作一年多来并未取得突出效果。

北京、天津、河北的多家环保组织发现，三地协同仍存在一些不协调的现象。「我们对比了大量官方公布的数据，也从这些数据中发现了不少可疑的地方。」据北京一名环保人士表示。他举例说，河北准备在2017年把钢铁产能压缩到2.2亿吨。而实际上，2013年河北的钢铁产量也不过才1.9亿吨。产能与产量是很容易被公众忽视的字眼。如果不压缩「产量」，而只压缩「产能」，京津冀的雾霾治理就可能陷入数字游戏，仍旧不可能如期实现减排目标。
记者梳理了河北、天津等地新上项目时也发现，一些地方经济增长冲动的热情不减，依旧抢时间上项目。仅去年9、10月间，河北邯郸等多个地方就分别有大量项目集中开工。「联防联控说起来容易，做起来难。毕竟各省区市都有各自的利益。」北京市一位环保官员对此表示忧虑。

治理污染，跨界最难。多位专家表示，京津冀三地发展阶段不一，产业结构也不相同，自身具备环境治理的能力也层次不一，所以在三地寻求协调一致治理环境污染方面的确存在困难。

据了解，目前京津冀三地，排放、耗能等标准不一，缺乏统一的产业准入要求；环境空气品质监测、污染源监测信息共享等基础性工作还有待加强；高耗能、高污染产业转移尚需时日……区域协作防治污染还面临众多难题待解。特别是相较京津，河北经济社会发展面临更强烈的阵痛。初步测算，河北省完成各项压减任务，将影响1800亿元产值，涉及上百万直接和间接从业人员的就业问题。

该怎么办？国务院发展研究中心资源与环境政策研究所生态文明室副主任王海芹认为，最有力的抓手就是要改变对京津冀地方政府的激励和考核机制，推进京津冀三地协调机制。「京津冀加强合作，需要一个良好的协作机制，当前应从统一三地污染排放标准入手。」但相对于统一排污标准等行政治理手段，王海芹更希望未来三地协同治污攻坚战中更多引入市场化手段，让政府「看得见的手」和市场「看不见的手」相互配合，为三地限定减排总量，通过碳交易等市场化治理手段推进三地环境治理。

就在京津冀联手治霾曲折前行之时，今年4月30日，中共中央政治局召开会议，审议通过了《京津冀协同发展规划纲要》。纲要指出，推动京津冀协同发展是一个重大国家战略，核心是有序疏解北京非首都功能，要在京津冀交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域率先取得突破。

这意味着，经过一年多的准备，京津冀协同发展的顶层设计基本完成，京津冀协同保护生态环境，已经上升为国家战略。而这，一定利好於京津冀环保一体化治理。

对于该规划纲要，多家政策研究机构都表示，此次通过的《京津冀协同发展规划纲要》是京津冀一体化的顶层设计，其推进力度会远超过去的相关规划。而环保是京津冀一体化发展的重心，会在协同发展中率先突围。据业界预测，在财政部对京津冀一体化投入的真金白银中，有1万多亿元将砸向环保市场。

动真格 要伤筋动骨

目前，京津冀是全国大气污染最为严重的地区，未来环保压力巨大，而在此背景下，京津冀的战略腹地，经济增速却又在下滑，这无疑使环境治理的压力更大。

河北的治理，是付出了沉重的经济代价。据了解，2014年，河北经济增速仅为6.5%，低于全国平均水平。为了消除雾霾，河北2014年的支柱产业受到了强力打压，减产不少。APEC会议期间，更是关停了不少企业。国务院2014年给河北省下达了减产任务：到2017年，钢铁减产6000万吨，水泥减产6000万吨、煤炭减产4000万吨、平板玻璃减产3000万吨。而在2014年一年中，河北已实现钢铁减产1500万吨，水泥近4000万吨，平板玻璃2500万吨。折合成产值，损失超过数千亿。2014年，河北单位生产总值能耗下降6.5%，为国内幅度最大之一。但代价沉重，当年河北开展了历史上规模最大、查处最严的环保执法行动，查处环境违法企业7090家，行政处罚环境违法案件2357起。折合成损失，也达数百亿以上。

北京治霾，将投入巨额的资金。据介绍，北京将投入7600亿元治理PM2.5，北京市财政局也计划5年内统筹落实资金478.58亿元，防治大气污染。据北京市环保局所作的PM2.5来源解析结果显示，全年PM2.5来源中，区域传输贡献约占28%--36%，本地污染排放贡献占64%--72%。在本地污染贡献中，机动车、燃煤、工业生产、扬尘为主要来源，分别占31.1%、22.4%、18.1%和14.3%，餐饮、汽车修理、畜禽养殖、建筑涂装等其他排放约占PM2.5的14.1%。

与其他地方把精力集中在具体项目的节能减排上不同，北京则更加注重地方立法和排放标准的提升。2014年1月，《北京市大气污染防治条例》获通过，这是全国首部地方治理大气污染的法规。北京市人大常委会副主任柳纪纲介绍，该法规以降低PM2.5浓度作为目标，旨在用最严格的制度、最严密的法治来治理大气污染。北京市环保局科技标准处副处长王宣同介绍，北京已制订地方环保标准共60项，已基本形成国内最为严格的地方环保标准体系，其中大气污染物排放控制标准就占33项。

天津治霾，投入和代价都很大。据了解，天津从今年开始实施治霾「津八条」，被称为史上最严之治污条例，包括：市中心范围内所有供热锅炉全部改为燃气，再不烧煤，今年年内全部改完；天津今年60%烧煤的发电厂要达到烧燃气的标准；今年4月份把天津陈塘庄发电厂关掉，这意味着市中心全年将少烧496万吨煤；所有的车柴油全部改为国Ⅴ号；天津市购买了1000多台清洗马路的专用洒水车，天津所有的马路每天清洗一遍，实现全覆盖，避免灰尘下来以后会被风刮起；今年那些车龄超过十年，像墨斗鱼一样排出黑烟的黄标车，6月份以前全部淘汰；对于天津600多万亩土地焚烧秸秆产生的污染，今年要专门雇一批人管理；天津还有400万吨散煤，今后要全部换成优质煤，120万户的家庭散煤灶都要换成符合要求标准的灶。

《天津市大气污染防治条例》也已于今年3月1日开始实施。据了解，这个条例目前堪称以「铁腕」推进，目前，天津的环保、公安已经建立了联动机制，一年多来，全市共处罚企业743家，关闭企业663家。经济方面，提高排污费征收标准，2014年7月起将二氧化硫等4种污染物平均收费提高9倍。行政方面，对区县政府、市级责任部门和市国有重点排污企业治污工作进行督查和责任追究，对各区县大气环境品质连续三个月排名倒数三位的，约谈区县党政主要负责人，在区县每3-5个乡、镇、街道建立一个环保基层执法机构，将两级执法体系延伸到三级。

德国鲁尔经验可借鉴

京津冀作为中国大气污染最为严重的地区，专家分析其原因，主要是由於京津冀及周边地区的能源结构仍以燃煤为主，年用量高达13亿吨。那么，治理办法是不是只有淘汰燃煤一条路？

中德可再生能源研究中心主任陶光远提出，德国鲁尔区4000多平方公里的面积上，有1000万千瓦左右的燃煤电站，每年还可炼2000多万吨钢，可PM2.5浓度只有京津冀地区的五分之一。他提出，德国鲁尔工业的污染治理和城市转型对京津冀是很好的前瞻性教材。

鲁尔工业区与京津冀地区颇为类似的是鲁尔区人口密度很大，是德国平均人口密度的4倍，同样鲁尔区有着丰富的煤炭资源，机械制造业、氮肥工业、建材工业等，工业产值曾一度占全国的40%。到二十世纪50年代，鲁尔区已成为当时德国乃至世界重要的工业中心。彼时，德国人也不得不忍受雾霾空中飘的生活。如今，鲁尔工业区彻底摆脱雾霾，年均PM2.5在21微克/立方米左右。

具体的办法，其一，国际国内立法与欧盟联防联控。德国对于空气品质的管理基於法律层面，首先是制定空气品质标准，出台相关法律法规及污染防治方案，目前德国及各地已出台8000多部环境保护相关法规，建立起强大的空气监测网络和预警回应机制。德国联邦和各州共设有643个空气品质监测站点。鲁尔区空气品质的进一步改善还得益於欧盟的统一环境政策，联合国欧洲经济委员会主导缔结的《关于远距离跨境大气污染的日内瓦条约》，强调通过各国科技合作与政策协调来控制污染物排放。1988年，鲁尔区80%的发电厂安装了烟气净化设备，不符合排放标准的发电厂在1993年之前全部关闭。

其二，产业结构调整。上世纪70年代以后，鲁尔工业区及时调整了发展战略，提出发展新兴工业，培育高新技术产业，促进产业结构多样化以及改善环境、完善基础设施，最终实现了鲁尔区里的众多城市「成功转型」。2010年第三产业的就业人口比重已达72%。投资建设多个工业区经济生态项目，1991年到2001年间120个项目投资达800亿欧元。

其三、通过技术手段控制工业废气。2008年，欧盟投票通过 《工业排放指令》，2013年指令对于燃煤电厂的氮氧化物、二氧化硫和颗粒物的排放制定更严格的监管标准。根据指令，燃煤电厂的运营商必须出示「可行的最佳技术」证明其减少了对环境的影响，以此获得继续经营的许可，否则将被关停。同时控制汽车尾气。自2011年1月起，欧洲对部分柴油发动机非道路机械执行新排放标准，为满足限值，柴油发动机必须配备微粒筛检程序。此外，国家还投入大量资金，进行低排污量发动机及尾气净化装置的研发。控制民用采暖排气。对于在冬季用煤取暖，德国规定了取暖用煤中硫的最高含量和所排烟气中的含硫量。为了满足这一要求，各煤矿公司都生产添加了固硫剂的型煤，有效控制了尘和硫的排放量。

学习先进国家的经验，回看北京、天津、河北的具体治理行动及思路规划，以及中央层面的政策支持，这次的京津冀治霾思路及战略当是正确的选择。能否取得实效，就要看各方的决心、行动，以及能否打破「一亩三分地」的局部利益，以全域的利益为考量，真正做到协同、统一。

编注：本文由香港《镜报》供稿。